Merkel wird das Amt nicht so einfach los

Der Staatsrechtler Christoph Möllers, 50, über die Chancen für einen Kanzlerwechsel, die Macht des Bundespräsidenten und die Grenzen des Grundgesetzes

SPIEGEL: Herr Möllers, es müssen aufregende Zeiten für Verfassungsrechtler sein. Die Regierung könnte zerbrechen, Neuwahlen könnten folgen. Wir möchten mit Ihnen klären, welche Schritte das Grundgesetz in dieser Lage zulässt. Könnte die SPD unter ihren neuen Vorsitzenden Saskia Esken und Norbert Walter-Borjans die Koali tion platzen lassen?
Möllers: Ein Koalitionspartner kann jederzeit entscheiden, die eigenen Minister aus dem Kabinett abzuziehen und damit die Unterstützung der Regierung durch die Fraktion zu beenden. Wenn das passiert, haben wir immer noch eine Regierung, nur ohne parlamentarische Mehrheit – und ohne SPD-Minister.

SPIEGEL: Koalitionen werden zwischen Parteien geschlossen, die Regierung wird aber von den Fraktionen im Bundestag getragen. Bei der SPD sind sich beide Lager derzeit nicht ganz grün. Wer entscheidet in dieser Situation?
Möllers: Das Grundgesetz sagt dazu nichts, aber faktisch entscheidet die Partei. In diesem Fall liegt der Ball vor allem bei den neuen SPD-Vorsitzenden.

SPIEGEL: In der SPD-Fraktion wollen viele die Koalition fortsetzen. Könnte die Fraktion die Parteispitze sabotieren und die Regierung weiter mittragen?
Möllers: Eine Fraktion besteht aus frei gewählten Abgeordneten, die ihrem Gewissen unterworfen sind, nicht dem Partei – vorstand. Da besteht immer eine Grundspannung. Die Frage ist nicht juristisch, sondern nur politisch zu klären, und da kommt es darauf an, wer die Macht hat. Wegen ihrer Direktwahl können die künftigen SPD-Chefs momentan ein ungewöhnlich starkes Mandat beanspruchen, dagegen verliert die Fraktion an Einfluss. Darin folgt die SPD einem globalen Trend zur Popularisierung und Deprofessionalisierung von Politik.

SPIEGEL: Die SPD-Spitze kann also die Koalition beenden, aber kann sie auch Neuwahlen herbeiführen?
Möllers: Nein, einseitig kann sie das nicht. Sollten die SPD-Minister zurücktreten, bliebe die Regierung im Amt. Entweder fände die Union dann neue Partner, oder sie würde als Minderheitsregierung weitermachen. Dies ist übrigens im Grund – gesetz vorgesehen. Verfassungsrechtlich unterscheidet sich eine Minderheitsregierung nicht von einer normalen – nur hat sie keine gesicherte Mehrheit für die Gesetzgebung.

SPIEGEL: Wer kann Neuwahlen einleiten?
Möllers: Zunächst hängt alles an Bundeskanzlerin Angela Merkel, im nächsten Schritt an Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier. Die Kanzlerin könnte zum Beispiel eine unechte Vertrauensfrage stellen – mit dem Ziel zu verlieren. So etwas hat schon Helmut Kohl 1982 getan und Gerhard Schröder 2005.

SPIEGEL: Ist das verfassungsrechtlich angreifbar?
Möllers: In beiden genannten Fällen hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass ein Kanzler dieses Instrument zwar nicht einfach nutzen kann, wann es ihm passt. Aber es reicht, glaubhaft zu machen, dass es ein Problem mit der Mehrheitsbildung gibt. Sollte die SPD aussteigen und keine neue solide Mehrheit absehbar sein, würden Neuwahlen also nicht am Bundesverfassungsgericht scheitern.

SPIEGEL:Möglicherweise aber am Bundespräsidenten. Ihn müsste die Kanzlerin nach einer verlorenen Vertrauensfrage bitten, den Bundestag aufzulösen. Das kann er verweigern, und Frank-Walter Steinmeier hat schon vor zwei Jahren alles getan, um Neuwahlen zu vermeiden.
Möllers: Bundespräsidenten haben sich immer schwer damit getan, den Bundestag aufzulösen. Die begründete Furcht liegt darin, dass es das System destabilisiert, wenn man die Mehrheitssuche zu schnell aufgibt. Ich könnte mir gut vorstellen, dass Steinmeier zuerst einen Auftrag zur neuen Koalitionsbildung geben würde.

SPIEGEL: Die Chancen auf ein neues Bündnis sind gering. Die FDP argumentiert, sie habe schon einmal erfolglos mit Merkel verhandelt. Die Grünen erhoffen sich von Neuwahlen mehr Mandate.
Möllers: Man sollte nicht unterschätzen, welche politische Autorität der Bundespräsident hat. Die SPD wäre ohne Steinmeiers Druck nicht in diese Koalition gegangen. Der Verweis auf bessere Umfragewerte wird ihn kaum überzeugen. Andererseits kann er rechtlich keine Partei dazu zwingen zu regieren. Wenn wirklich keine Mehrheit in Sicht ist, wird der Bundespräsident den Bundestag auflösen.

SPIEGEL: Nach einer verlorenen Vertrauensfrage hat er dafür nur 21 Tage Zeit. Müssten neue Koalitionsgespräche in dieser kurzen Zeit zu einem Ergebnis führen?Möllers: Der Bundespräsident könnte die Frist auch verstreichen lassen, dann müsste Angela Merkel weiterregieren und auf seinen Wunsch hin noch mal verhandeln. Aus Respekt vor dem Amt des Bundespräsidenten würde sie dem sicher nachkommen. Sie könnte dann aber erneut die Vertrauensfrage stellen, wir könnten also mehrere Schleifen drehen. Wahrscheinlicher ist deshalb, dass man sich vorab verständigt, ob es einen politischen Willen für eine neue Mehrheit gibt.

SPIEGEL: Könnte Angela Merkel sich die Vertrauensfrage sparen und einfach zurück – treten?
Möllers: Merkel kann jederzeit zurücktreten. Der Kanzlerrücktritt ist nicht explizit im Grundgesetz geregelt, aber als Möglichkeit angedeutet. Mit dem Rücktritt würde Merkel ihr Amt aber nicht so einfach los: Der Bundespräsident würde sie bitten, die Geschäfte weiterzuführen.

SPIEGEL: Könnte der Bundespräsident der Kanzlerin den Rücktritt verweigern?
Möllers: Das ist ausgeschlossen.

SPIEGEL: Seit Monaten wird darüber spekuliert, ob Angela Merkel ohne Neuwahlen Annegret Kramp-Karrenbauer ins Kanzleramt holen könnte. Ginge das?
Möllers: Einen Kanzlerwechsel ohne Neuwahlen halte ich für schwer vorstellbar. Nach einer verlorenen Vertrauensfrage bliebe Merkel regulär im Amt, nach einem Rücktritt bliebe sie geschäftsführende Regierungschefin. Frau Kramp-Karrenbauer als Nachfolgerin könnte sie nur unter großen politischen Kosten installieren.

SPIEGEL: Wäre es nicht in diesem Szenario denkbar – die SPD verlässt die Koalition, Kramp-Karrenbauer wird Vizekanzlerin der Minderheitsregierung, Merkel tritt zurück und bittet den Bundespräsidenten, der Vizekanzlerin die Amtsgeschäfte zu übertragen?Möllers: Theoretisch kann der Bundespräsident ein anderes Kabinettsmitglied mit dieser Aufgabe betrauen. Aber niemanden von außerhalb, also weder Friedrich Merz noch einen Technokraten. Trotzdem hielte ich es für problematisch, wenn Kramp-Karrenbauer auf diesem Weg ins Kanzleramt gelangte. Erstens gibt es für den Bundespräsidenten keinen Grund, einen Ersatz für die Kanzlerin zu suchen – sie selbst ist ja amtsfähig. Zweitens würde mit der Benennung von Kramp-Karrenbauer das Recht des Bundestags, die Kanzlerin zu wählen, symbolisch infrage gestellt, da Steinmeier ihre Wahl vorwegnähme. Dass er sich darauf einlässt, wäre wirklich nur denkbar, wenn sich Merkel strikt weigerte, geschäftsführend weiterzumachen.

SPIEGEL: Könnte sie das denn?
Möllers: Eigentlich nicht, laut Grundgesetz muss sie seiner Bitte folgen. Der Bundespräsident kann diese Pflicht nicht durchsetzen, aber sich als handlungsfähige Person zu weigern, geschäftsführend weiterzumachen, das wäre vielleicht kein Verfassungsbruch, aber doch die Verletzung einer klar formulierten Konvention.

SPIEGEL: Kein verlockendes Vermächtnis.
Möllers: Und ich bin mir noch nicht einmal sicher, ob Kramp-Karrenbauer von einem Amtsbonus in dieser Lage profitieren würde. Welche Stellung hätte eine nicht gewählte Kanzlerin? Der Witz am bundesrepublikanischen System besteht ja darin, dass das Parlament den Regierungschef ins Amt wählt, wäh – rend es ihn beispielsweise in Großbritannien nur abwählen kann.

SPIEGEL: Wenn man Ihnen zuhört, gewinnt man den Eindruck, das Grundgesetz biete für jedes Szenario eine Lösung. Besteht trotzdem die Gefahr einer Verfassungskrise?Möllers: Zuletzt gibt es noch die Möglichkeit der Anordnung des Gesetzgebungsnotstands durch den Bundesprä – sidenten. Sollte die Kanzlerin die Vertrauensfrage verlieren und der Bundespräsident das Parlament nicht auflösen, dann könnte die Bundesregierung für ein halbes Jahr gemeinsam mit dem Bundesrat einzelne Gesetze beschließen. Der Bundestag würde dann übergangen. Diesen Fall muss man als Krise begreifen, aber er ist sehr unwahrscheinlich.

SPIEGEL: Eine Minderheits – regierung wäre aber keine Krise, zumal sie im Grundgesetz vorgesehen ist?
Möllers: Sie ist vorgesehen, aber politisch müsste man eine Minderheitsregierung trotzdem als Krisenzustand wahrnehmen. Sie hätte große Probleme, Gesetze durchzubekommen. Das ginge zwar mit wechselnden Mehrheiten, aber diese zu beschaffen ist eine politische Kunst, die hierzulande niemand beherrscht und die fast unmöglich wird, wenn mehrere Parteien nicht regieren wollen.

SPIEGEL: Wie lassen sich diese Krisen vermeiden?
Möllers: Der Wille der Parteien, zu kooperieren und Mehrheiten zu bilden, ist die Voraussetzung dafür, dass unser System funktioniert. Die Weimarer Republik ist daran gescheitert, dass sich am Ende keine Mehrheit mehr gefunden hat. Das letzte Kabinett mit einer parlamentarischen Mehrheit zerbrach über eine Frage der Arbeitslosenversicherung. Unser Bundespräsident ist mit Absicht schwächer, als es der Weimarer Reichspräsident war. Es ist niemand da, der anstelle einer parlamentarischen Mehrheit die Regierung übernehmen kann, und es soll auch niemand da sein. Damit setzt das Grundgesetz alles auf diese Karte, ohne dass man den politischen Willen zur Zusammen – arbeit herbeiregulieren könnte.